TEMA IV: A REGULACAO E LINHAS-MESTRAS DA AVLIACAO DOS SITEMAS EDUCATIVOS

1. Conceito de regulação
    São várias as perspectivas e sentidos existentes do conceito de regulação, que resultam da adopção de referenciais teóricos e disciplinares diferentes (económico, sociológico, cibernético…).
    Genericamente, a noção de regulação é utilizada na concepção normativa, “para designar o ajustamento, em conformidade com uma regra, por mecanismos de controlo que mantêm constantes certos parâmetros ou corrigem certos parâmetros em função da norma fixada ”(TERSSAC, 2003, P.11), citado por ALMEIDA (2005).
    Conforme a definição consagrada nos dicionários, a regulação enquanto o acto de regular significa o modo como se sujeita a acção (mecânica, biológica, social) a determinadas finalidades, traduzidas sob a forma de regras e normas previamente definidas (Barroso, 2005).
   Segundo Barroso (2005, p.63), o termo “regulação esta associado, em Portugal, ao objectivo de consagrar, simbolicamente, um outro estatuto à intervenção do Estado na educação das políticas públicas”.
    E na outra vertente, segundo, Ramos (2001), significa um instrumento para ajudar a manter ou transformar o sistema (p.170).
    Almeida (2005), afirma que ao aplicar, o termo de regulação à coordenação dos sistemas educativos, pode concluir que:  

a) como processo constitutivo de qualquer sistema, a regulação tem como principal função assegurar o equilíbrio, a coerência e a transformação do sistema
b) compreende a produção de regras, que orientam o funcionamento do sistema, mas também o (re)ajustamento das várias acções dos actores, em função dessas mesmas regras;
c) baseia-se na complexidade e incerteza, próprias de um sistema onde existe uma pluralidade de fontes, de finalidades e sentidos e onde concorrem diferentes lógicas de acção (BARROSO, 2001).

2.  Regulação dos sistemas educativos
Ocorrem dois sistemas, sendo: sistema centralizado e descentralizado. Segundo Ramos (2001), considera a centralização como metáfora fundadora do quadro político administrativo e a descentralização como metáfora regeneradora desse fenómeno e um dos pilares do regime democrático que define um outro paradigma socio-político.

A descentralização representa, para o poder político, uma exigência indispensável ao desenvolvimento económico, social e cultural do pais, à correcção das desigualdades pessoais, sectoriais e geográficas da sociedade portuguesa.

Corresponde à convicção de que só assim se consegue desenvolver politicamente o pais, distribuir responsabilidades em toda sociedade, combater o gigantismo e a paralisia do estado, aproximar os serviços das populações, evitar a burocracia, assegurar em maior grau a participação dos cidadãos na gestão da administração pública. Este novo paradigma socio-político, exige a materialidade das instituições e introduz um novo conceito de governabilidade.
Dá-se um movimento de um sistema mais formal e centralizado para um sistema mais permeável, no sentido em que o governo central já não é supremo e o sistema politico é crescentemente diferenciado e, para além disso, em vez duma autoridade soberana simples há multiplicidade de actores para cada área de governação (Maden, 2000).                                                                                                   
2.1- O conceito jurídico e administrativo de descentralização/desconcentração e autonomia
 Em síntese, a análise dos contextos específicos: cultural jurídico-normativo, sugere-nos que a partir 1986, se instituiu um novo quadro de regulação das políticas da administração da educação. Esse quadro apresenta-se imbuído de espirito de uma nova cultura desvinculada da burocracia, preconizando como princípios organizativos da administração do sistema descentralização/desconcentração, a autonomia e a participação comunitária.

2.2- O novo perfil de funcionamento

Sistema organizativo	Flexibilização de estruturas Devolução e redistribuição de poderes entre o centro e a periferia
Estratégica de gestão	Processos participativos na definição e gestão das políticas Descentralização política – Regiões Autónomas Descentralização Administrativa – Municípios Desconcentação geográfica – Direcções Regionais de Educação Desconcentração funcional – Direcções Regionais de Educação e Escolas
Sistema de relações	Democratização da Administração – Aproximação dos serviços, participação dos cidadãos Nova articulação departamental e inter-departamental – Novas relações institucionais e com parceiros sociais educativos
Modelo decisional	Delegação de competências para níveis mais baixos Decisão participada ao nível do topo e da base (Conselho Nacional de Educação Conselho de Escola) Novos espaços de regulação escolar e extra escolar
Novas áreas problemáticas	Coordenação política dos diferentes níveis de administração e das diferentes vinculações: hierarquia/autonomia Adaptação do modelo de regulação – a burocracia e a regulação

 3- Conceitos e modalidades de avaliação 

A avaliação das escolas tem por objectivo dar voz a todos e como forma de recordar que todos devem ter voz; na audição de diversos membros da comunidade educativa e dos parceiros da escola. Constituindo uma forma efectiva de recolha de informação pertinente com visa também reconhecer a importância da participação dos actores locais na vida da escola: pais e encarregados de educação, autarcas, empresas, associações culturais e outros estabelecimentos de educação e ensino. Na auto-avaliação pode ser produzida como uma estratégia débil e pouco exigente; na sua avaliação interna a escola não pode dispensar a existência de informação de referência, de diferente natureza, que deve utilizar comparativamente na formulação de juízos, na intenção de compreender até que ponto é semelhante ou diferente das restantes organizações escolares.

Em conjunto, avaliação externa e auto-avaliação (avaliação interna) têm sido apresentadas como duas vertentes de uma mesma estratégia de pressão às escolas, no sentido de ser prestada uma maior atenção às questões das aprendizagens e reduzir o nível de desperdício e de ineficiência do sistema educativo; sendo necessário questionar o rigor e a adequação da preparação e formação inicial e contínua dos professores e criar condições para rever a sua organização e funcionamento dos estabelecimentos de ensino.
Nos países europeus a avaliação do sistema educativo tem como objectivo de medir a qualidade do ensino na Europa, com recurso a testes em que os alunos participam com o intuito de mostrar as suas capacidades, tornou conclusivo que na Europa. Para que um sistema educativo seja profícuo, não existe, necessariamente a necessidade de despender, monetariamente, grandes quantidades de dinheiro, mas sim uso correcto do dinheiro disponibilizado quer pelo Governo, pais e encarregados de educação assim como também de empresas. 

Roggero afirma que “a profunda singularidade dos sistemas educativos nacionais – nível de centralização, grau de autonomia concedido aos estabelecimentos ou valores fundamentais da escola – condiciona as formas tomadas por sua avaliação, que apresenta uma grande diversidade tanto no plano institucional quanto naquele das modalidades práticas instauradas”. Esquematizando em excesso,distinguiu três modelos de sistemas de avaliação em matéria educativa: o inglês, o francês e o finlandês.

3.1- Modelo concorrencial inglês

Na Inglaterra, sem a Escócia, o Ministério da Educação e do Emprego criou

dois organismos encarregados de instaurar a avaliação: o Office for Standards in

Education define, terceiriza e controla a inspeção dos estabelecimentos; o Qualifications

and Assessment Authority elabora os programas nacionais e se encarrega

da avaliação da aprendizagem dos alunos, bem como dos resultados nos exames e

das avaliações específicas em massa. Esses dois organismos pilotam a avaliação da

escola inglesa, terceirizando a instauração concreta das operações, num trabalho

que desemboca na produção de informações a respeito dos estabelecimentos e

de seus ‘valores adicionados’, destinados a esclarecer as escolhas dos pais e a ação

educativa das coletividades locais.

Esse modelo corresponde a um sistema educativo muito descentralizado

no qual a concorrência entre estabelecimentos é encorajada pela livre escolha dos

pais. A ‘cultura da avaliação’ aparece mais forte do que nos informa a maioria dos

atores, sejam eles o usuário-consumidor, as coletividades públicas financiadoras,

ou os dirigentes das organizações educativas. Em outras palavras, tudo é ‘medido’

com base na concepção econômica da regularização pelo mercado.

Os resultados de PISA 2000 (Programa internacional da OCDE para o

controle da aprendizagem), que classificam resultados obtidos por alunos de 15

anos de trinta e dois países em testes que medem suas competências na leitura,

matemática e ciências, parecem mostrar a eficácia do sistema educativo inglês.

Esses resultados põem os britânicos na segunda posição entre os países da União

Européia, depois da Finlândia, mas bem à frente de França e Alemanha, nas três

áreas avaliadas. O sistema educativo inglês, fortemente regulamentado pela avaliação, é objeto de uma elogiada avaliação internacional.

3.2- Modelo de “interesse geral” francês

A tradição francesa é bem diferente. A avaliação do sistema educativo se

efetua no Ministério da Educação nacional encarregado explicitamente de duas

estruturas. Trata-se, antes de mais nada, das inspeções e da administração da

educação nacional: a primeira assegura a avaliação profissional dos professores e

das formações e a segunda avalia os estabelecimentos escolares e o funcionamento

administrativo do Ministério. Essa avaliação é, sobretudo, de natureza qualitativa.

Em seguida, a Direção da Programação e do Desenvolvimento, denominada anteriormente

de Direção da Avaliação e da Prospectiva, estabelece uma avaliação quantitativa

do sistema educativo sobre a base de um sistema de informação estatístico,

elaborado há muito tempo e reconhecido como um dos mais confiáveis na Europa.

A isso recentemente se adicionou um Alto Conselho da Avaliação da Escola, criado

em 2000, para “dar conta de informação sobre a escola de forma mais independente

e transparente possível e favorecer assim a qualidade do debate público”. Sua

composição (“seus membros não pertencem à administração”) e suas missões (“não

tem por missão avaliar a escola, mas fazer estudos da avaliação desta”)2 indicam os

limites da avaliação no modo francês, quase um monopólio do Ministério sobre

a produção da avaliação e sobre seu uso e a difusão de seus resultados.

Essa situação mostra a forte resistência da escola francesa à avaliação externa

que se enraíza na predominância do “modelo do interesse geral” (DEROUET, 92: 87-

95). Segundo o modelo, a instituição escolar deve constituir um espaço autônomo

articulado na única dimensão nacional em que nem os particularismos locais, nem

as distinções sociais são legitimas para formar igualitariamente o futuro cidadão.

Essa referência dominante na “cidade cívica” explica largamente as formas avaliativas

instauradas na França; ao mesmo tempo expõe a recente vontade de neutralizar

a avaliação, ou pelo menos seus resultados, mostrando que os outros modos de

justificação, pautados na empresa e no mercado, adquirem importância.

A pesquisa PISA, da OCDE, põe os alunos franceses numa posição um

pouco superior à média dos quinze países da União Européia – 7º. em leitura, 4º.

em matemática e 6 º. em ciências – notadamente atrás da Finlândia, da Grã-Bretanha

e, segundo os modelos, da Irlanda e Suécia. É bastante significativo que as

autoridades francesas tenham contestado os resultados desta avaliação, alegando

que problemas de tradução dos testes efetuados prejudicaram os alunos franceses,

o que parece não ocorrer com PISA, ao contrário do que havia ocorrido em pesquisas

anteriores da OCDE. (MEURET, 2001: 31).

3.3- Modelo finlandes – Compromisso entre a eficacia e a igualdade

 Os resultados da pesquisa PISA 2000, colocando a Finlândia no primeiro

lugar entre países da UE, fizeram do sistema educativo deste país um verdadeiro

modelo de sucesso. Por isso, E. Bulmahn, ministra alemã da educação, pôde

declarar no L’Observateur OCDE (21 de junho de 2002: 33) que as autoridades

alemãs deveriam inspirar-se no exemplo finlandês para orientar a reforma de seu

próprio sistema educativo. Assim, a Finlândia instaurou, a partir dos anos 90, um

sistema de avaliação muito elaborado, aqui examinado sucintamente.

Naquela nação nórdica, a lei obriga, desde 1º. de janeiro de 1999, a avaliação

em todos os níveis da educação; além deste constrangimento legal, o que caracteriza

o caso finlandês é, de um lado, a importância dada à auto-avaliação e, de

outro, a multiplicidade dos níveis de avaliação da escola. Desde 1993, o Conselho

Nacional da Educação, Asetus opetuskall-tuksesta, desenvolve a auto-avaliação dos

estabelecimentos escolares, propondo uma reflexão que desemboca em modelos de

auto-avaliação adaptados a cada tipo de estabelecimento. Esses modelos levam

em conta os valores da comunidade educativa, o conhecimento de seus recursos

próprios e as expectativas dos atores exteriores à escola. São, portanto, o resultado

de procedimento deliberativo definido entre os diferentes parceiros interessados na

educação, tentando conciliar objetivos necessariamente compósitos. Eles integram

um conjunto de indicadores que diz respeito à eficácia funcional do estabelecimento,

sua responsabilidade financeira e os resultados escolares e culturais obtidos. As

formas de auto-avaliação dos estabelecimentos são também usadas no quadro das

avaliações externas realizadas tanto pelas coletividades regionais e locais quanto

pelas autoridades nacionais. A forte autonomia concedida aos estabelecimentos

escolares finlandeses fez-se acompanhar de uma avaliação externa que substituiu

as normas legais no controle dos estabelecimentos. As autoridades municipais e

regionais dispõem, assim, de uma capacidade real de orientação relativa à adaptação

da escola aos contextos locais e à performance da ação educativa. Experiências foram

feitas visando a fazer depender o nível de financiamento dos estabelecimentos

dos resultados da avaliação de sua ação. Na lógica deste procedimento, podemos

considerar que essa regularização dos meios financeiros dos estabelecimentos seja

futuramente generalizada. Quando a avaliação é feita por uma agência nacional

que não dispõe de meios estatísticos, esta é obrigada a repassar uma parte do trabalho

às universidades. No entanto, ela pode contar com o importante trabalho de

auto-avaliação efetuado pelos estabelecimentos em articulação com as autoridades

locais.

A ‘cultura da avaliação’ parece aproximar o caso finlandês da situação inglesa;

entretanto, uma diferença considerável aparece entre os dois: trata se da referência

à igualdade que o modelo finlandês de avaliação reconhece como objetivo essencial

do sistema educativo. Em outros termos, a pesquisa da eficácia da escola se julga

também pela capacidade de reduzir as desigualdades sociais no acesso ao saber. Os

resultados da pesquisa PISA 2000 confirmam que, em comparação com outros

paises, as boas aquisições dos alunos finlandeses se submetem a uma influência mais

fraca da origem social. Encontramos aí elementos do “modelo social nórdico”

caracterizado por um “neocorporativismo” pluralista, por “um estilo administrativo

consensual” e por “uma tentação igualitária”. (SIMOULIN, 99: 46-52)

Esses três exemplos – o inglês, o francês e o finlandês – não bastariam para

representar a totalidade dos sistemas de avaliação da União Européia. Suas virtudes

residem no fato de que eles encarnam modelos de avaliação típicos tanto de suas

modalidades quanto de sua inspiração. A avaliação inglesa externalizada, mesmo

privatizada, corresponde a uma lógica da eficiência associada a uma regulação

mercantil. A avaliação interna e centralizada que prevalece na França restitui a

primazia da escola republicana no modelo de interesse geral. Enfim, a avaliação

finlandesa, ao mesmo tempo pluralista e consensual, traduz a capacidade que

possui a sociedade nórdica de inscrever a lógica da eficácia no quadro comunitário

alicerçado na legalidade.

Vemos, assim, que os procedimentos de avaliação da escola revelam, na

suas modalidades concretas, os compromissos ideológicos e sociais que presidem

o funcionamento das sociedades. Mas, se as instituições imprimem sua marca

nos processos de avaliação, recursivamente estes últimos podem modificar as instituições.

Referencias Bibliograficas

(1) ALMEIDA, A. (2005). "Noção de Regulação e Modos de Regulação

da Educação", in Os fluxos escolares dos alunos como analisador dos modos de

regulação local do Sistema Educativo (Dissertação de Mestrado). Lisboa: FPCE

 (2) BARROSO, J. (2005). "O Estado, a Educação e a Regulação das

Políticas Públicas", in Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, pp. 725-751,

Especial Outubro..

 (3) RAMOS, C. (2001). "Regulação dos Sistemas Educativos - O Caso

Português", in Os processos de autonomia e descentralização à luz das teorias de

regulação social: o caso das políticas públicas de Educação em Portugal (Tese de

Doutoramento). Monte de Caparica: FCT/UNL.

  (4) ROGGERO, P. (2002). "Avaliação dos sistemas educativos nos países

da União Europeia: de uma necessidade problemática a uma prática

complexa desejável", in EccoS Rev. Cient. nº 2, v. 4, pp.31-46. São Paulo:

UNINOVE.

(5) RUFINO, C. (2007). "Avaliação interna das escolas e circulação de

políticas públicas num espaço educacional europeu", in Sísifo. Revista de

Ciências da Educação, 04, pp. 29-38.